Ricorso ex art. 127 della Costituzione per la Regione Lazio
(80143490581), con sede in Roma, via Cristoforo Colombo n. 212, in
persona del Presidente e legale rappresentante p.t., Nicola
Zingaretti, rappresentata e difesa nel presente giudizio, giusta
procura in calce e in virtu' della deliberazione della Giunta
regionale n. 100 del 27 febbraio 2019, dall'avvocato Rodolfo Murra
dell'Avvocatura regionale (MRRRLF61D22H501P; pec:
rodolfo.murra@regione.lazio.legalmail.it; n. fax: 0651686900) e dal
prof. avv. Francesco Saverio Marini del foro di Roma
(MRNFNC73D28H501U; pec:
francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; n. fax: 06.36001570),
anche in forma disgiunta fra loro, elettivamente domiciliata presso
lo studio del prof. avv. Francesco Saverio Marini in Roma (00197),
via di Villa Sacchetti n. 9; ricorrente;
Contro Governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei ministri p.t., con sede in Roma (00187), Palazzo Chigi,
piazza Colonna n. 370, rappresentata e difesa dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma (00186), via dei
Portoghesi n. 12, e' domiciliata ex lege, resistente.
Per la declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge
30 dicembre 2018, n. 145 - Bilancio di previsione dello Stato per
l'anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio
2019-2021 (Legge di stabilita' 2019), pubblicata in Suppl. ordinario
n. 62 alla Gazzetta Ufficiale, 31 dicembre 2018, n. 302,
limitatamente all'art. 1, commi 857, 865 e 866 di tale atto
normativo.
Fatto
1. Nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 302 del
31 dicembre 2018, S.O. n. 62, e' stata pubblicata la legge 30
dicembre 2018, n. 145 - Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021
(Legge di stabilita' 2019).
2. L'art. 1 della citata legge contiene alcune disposizioni
inerenti il pagamento dei debiti delle pubbliche amministrazioni e la
riduzione dei termini di pagamento relativi alle transazioni
commerciali.
In estrema sintesi, i commi 849-856 dell'art. 1 ampliano le
possibilita' per gli enti territoriali (comuni, province, citta'
metropolitane, regioni e province autonome, anche per conto dei
rispettivi enti del Servizio sanitario nazionale) di richiedere
anticipazioni di liquidita' finalizzate al pagamento di debiti
(certi, liquidi ed esigibili) maturati alla data del 31 dicembre
2018, relativi a transazioni commerciali. L'anticipazione puo' essere
finalizzata anche al pagamento di debiti fuori bilancio, purche'
riconosciuti. Il limite massimo dell'anticipazione concedibile e'
pari ai 3/12 delle entrate accertate nel 2017 (dati del rendiconto)
afferenti i primi tre titoli dell'entrata del bilancio (comma 850);
essa va richiesta entro il 28 febbraio 2019 (comma 853) e restituita
entro il 30 dicembre 2019 (comma 855); gli enti debitori effettuano
il pagamento dei debiti per i quali hanno ottenuto l'anticipazione di
liquidita' entro quindici giorni dalla data di effettiva erogazione
da parte dell'istituto finanziatore, mentre per il pagamento dei
debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale il termine e' di
trenta giorni dalla data di effettiva erogazione da parte
dell'istituto finanziatore. La richiesta di anticipazione deve essere
effettuata mediante la PCC.
3. In questo contesto, i commi 859-872 individuano alcune misure
che il comma 858 definisce «principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e
119, secondo comma, della Costituzione».
Riassuntivamente, tali misure introducono un nuovo obbligo di
accantonamento di risorse correnti, di importo crescente in base alla
gravita' della violazione, applicabile a chi non rispetta gli
obblighi di riduzione dell'ammontare del debito complessivo scaduto
rispetto all'esercizio precedente, i termini europei di pagamento,
gli obblighi di pubblicazione nell'apposita sezione di
amministrazione trasparente dell'ammontare complessivo del debito
scaduto e dell'elenco dei creditori, nonche' a chi non rispetta gli
obblighi di trasmissione alla PCC dello stock di debiti commerciali
residui scaduti e non pagati.
4. Ai fini che qui rilevano, il comma 865 dell'art. 1 stabilisce:
«Per gli enti del Servizio sanitario nazionale che non
rispettano i tempi di pagamento previsti dalla legislazione vigente,
le regioni e le province autonome provvedono ad integrare i contratti
dei relativi direttori generali e dei direttori amministrativi
inserendo uno specifico obiettivo volto al rispetto dei tempi di
pagamento ai fini del riconoscimento dell'indennita' di risultato. La
quota dell'indennita' di risultato condizionata al predetto obiettivo
non puo' essere inferiore al 30 per cento. La predetta quota
dell'indennita' di risultato:
a) non e' riconosciuta qualora l'ente sanitario registri
ritardi superiori a sessanta giorni oppure in caso di mancata
riduzione di almeno il 10 per cento del debito commerciale residuo;
b) e' riconosciuta per la meta' qualora l'ente sanitario
registri ritardi compresi fra trentuno e sessanta giorni;
c) e' riconosciuta per il 75 per cento qualora l'ente
sanitario registri ritardi compresi fra undici e trenta giorni;
d) e' riconosciuta per il 90 per cento qualora l'ente
sanitario registri ritardi compresi fra uno e dieci giorni.».
Il comma 860 dell'art. 1, dopo aver previsto che gli enti del
Servizio sanitario nazionale applicano le misure di cui al citato
comma 865, specifica che «Per l'applicazione delle predette misure,
si fa riferimento ai tempi di pagamento e ritardo calcolati sulle
fatture ricevute e scadute nell'anno precedente e al debito
commerciale residuo, di cui all'art. 33 del decreto legislativo 14
marzo 2013, n. 33».
A norma del comma 857 dell'art. 1, nell'anno 2020, le misure di
cui - fra gli altri - al comma 865 sono raddoppiate nei confronti
degli enti di cui al comma 849 (fra cui sono ricomprese «le regioni
(...) anche per conto dei rispettivi enti del Servizio sanitario
tradizionale») che non hanno richiesto l'anticipazione di liquidita'
entro i termini di cui al comma 853 (entro il 28 febbraio 2019) e che
non hanno effettuato il pagamento dei debiti entro il termine di cui
al comma 854 (vale a dire, per gli enti del servizio sanitario
nazionale, entro i trenta giorni successivi all'erogazione).
Infine, il comma 866 dell'art. 1 prevede:
«Le regioni trasmettono al Tavolo di verifica degli
adempimenti regionali di cui all'art. 12 dell'intesa tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, del 23 marzo
2005, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n.
105 del 7 maggio 2005, una relazione in merito all'applicazione e
agli esiti del comma 865. La trasmissione della relazione costituisce
adempimento anche ai fini e per gli effetti dell'art. 2, comma 68,
lettera c), della legge 23 dicembre 2009, n. 191, le cui disposizioni
continuano ad applicarsi a decorrere dall'esercizio 2013 ai sensi
dell'art. 15, comma 24, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95,
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. Le
regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di
Bolzano relazionano al citato Tavolo sullo stato di applicazione del
comma 865.».
7. Con il presente atto la Regione ricorrente chiede all'Ecc.ma
Corte costituzionale adita di dichiarare l'incostituzionalita' della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, limitatamente all'art. 1, commi 857,
865 e 866 di tale atto normativo, in quanto fortemente elusivi di
numerosi profili competenziali costituzionalmente attribuiti alla
medesima, come pure dei principi di ragionevolezza, buon andamento e
leale collaborazione, per i seguenti motivi in
Diritto
I. Incostituzionalita' delle disposizioni impugnate, per violazione
degli articoli 114, 117, commi 3, 4 e 6, 118, commi 1 e 2, 5 e 120,
comma 2, della Costituzione. Violazione del principio di leale
collaborazione.
1. Come accennato in narrativa, le disposizioni oggetto
dell'odierno ricorso hanno stabilito che, per gli enti del servizio
sanitario nazionale che non rispettino i tempi di pagamento previsti
dalla legislazione vigente, le regioni devono integrare i contratti
dei relativi direttori generali e dei direttori amministrativi,
inserendo uno specifico obiettivo volto al rispetto dei tempi di
pagamento ai fini del riconoscimento dell'indennita' di risultato. La
quota dell'indennita' di risultato condizionata al predetto obiettivo
non puo' essere inferiore al 30 per cento. La disposizione prevede
poi singoli scaglioni di modulazione del riconoscimento della
predetta quota dell'indennita', in base ai giorni di ritardo
registrati e alla riduzione del debito commerciale residuo (comma
865).
La quota di indennita' di risultato da destinare all'obiettivo di
riduzione dei termini di pagamento e' raddoppiata al 60 per cento nel
caso in cui le regioni non abbiano provveduto a richiedere
l'anticipazione di liquidita' di cui al comma 849 entro il termine
previsto del 28 febbraio 2019, e per quelli che pur avendola
richiesta non abbiano effettuato il pagamento entro il termine di 30
giorni dall'erogazione da parte dell'ente finanziatore (comma 857).
Della «applicazione» e degli «esiti» del comma 865, le regioni
sono tenute a trasmettere una relazione al Tavolo di verifica per gli
adempimenti regionali, istituito presso il Ministero dell'economia e
delle finanze - Dipartimento della ragioneria generale dello Stato,
ai sensi dell'art. 12 dell'Intesa in conferenza Stato-Regioni del 23
marzo 2005. Le regioni e le province autonome sono invece tenute a
relazionare unicamente «sullo stato di applicazione del comma 865»,
senza riferimento agli «esiti» della predetta applicazione.
L'invio di questa relazione costituisce adempimento «anche ai
fini e per gli effetti» dell'art. 2, comma 68, lettera c), della
legge 23 dicembre 2009, n. 191 (comma 866).
La disposizione in esame consente l'erogazione anticipata del
finanziamento del S.S.N. a cui concorre ordinariamente lo Stato,
nella misura del 3% e del 2% del suddetto finanziamento
(rispettivamente per le regioni che accedono all'erogazione nella
misura del 97 per cento e per quelle che accedono all'erogazione
nella misura del 98 per cento ovvero in misura superiore), «a seguito
dell'esito positivo della verifica degli adempimenti previsti dalla
normativa vigente e dalla presente legge».
2. Tanto premesso, e' opportuno ricostruire il contesto
costituzionale in cui si collocano le disposizioni interessate, anche
alla luce della giurisprudenza di questa Corte.
In primo luogo, occorre prendere le mosse dalla esplicita
qualificazione di tali disposizioni quali «principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli articoli 117,
terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione», operata dal
comma 858 dell'art. 1.
Come noto, in base a costante giurisprudenza di questa Corte,
l'auto qualificazione impressa dal legislatore non ha natura
dirimente, dovendo aversi riguardo alla natura effettiva delle
disposizioni interessate, quale si desume dal loro contenuto
normativa, dal loro oggetto, dal loro scopo e dalla loro incidenza
nei confronti di altre norme dell'ordinamento (tra le tante, sentenze
n. 200 e n. 164 del 2012 e n. 85 del 1990).
Fermo quanto si dira' infra in ordine alla natura di dettaglio
delle disposizioni impugnate, che impediscono di qualificarle come
principi fondamentali della materia, e' certo che l'intervento del
legislatore, alla luce dei richiamati principi giurisprudenziali,
interseca diversi titoli competenziali, di natura concorrente e
residuale, senza che possa individuarsi una materia prevalente.
Vengono in particolare in rilievo le materie di legislazione
concorrente «coordinamento della finanza pubblica» e «tutela della
salute». La prima - al di la' della qualificazione statale - si puo'
rinvenire nella finalita' della misura di cui alle disposizioni in
esame di ridurre i termini di pagamento dei debiti e i debiti
commerciali residui delle pubbliche amministrazioni, nella specie
degli enti del servizio sanitario nazionale, perseguita attraverso un
meccanismo di «responsabilizzazione» - recte, indirizzamento dei fini
e degli obiettivi - della dirigenza medica (commi 865 e 857).
Del pari, puo' ritenersi afferente alla materia «coordinamento
della finanza pubblica» anche la disposizione che impone alla Regione
di relazione sull'applicazione e gli esiti del comma 865, ai fini
degli adempimenti la cui verifica e' rimessa al Tavolo tecnico ex
art. 12 dell'Intesa tra lo Stato le regioni e le province autonome
del 23 marzo 2005, nonche' ai fini dell'erogazione della quota di
finanziamento del S.S.R. di cui all'art. 2, comma 68, lettera c),
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (comma 866).
Al contempo, le disposizioni in esame afferiscono certamente
anche alla materia «tutela della salute», e cio', da una parte, in
quanto indirizzano dettagliatamente gli obiettivi della dirigenza
sanitaria, vincolando l'indennita' di risultato a una specifica
finalita' e disciplinano in base al suo raggiungimento le modalita'
di riconoscimento della stessa, dall'altra in quanto incidono sulla
spesa sanitaria, condizionando l'erogazione del finanziamento del SSN
a uno specifico ulteriore adempimento regionale (l'invio della
relazione sull'applicazione e sugli esiti della misura di cui al
comma 865 sulla dirigenza sanitaria).
Del resto, questa Corte ha costantemente ricondotto la disciplina
della dirigenza sanitaria al prevalente ambito della tutela della
salute, facendo leva sulla stretta inerenza con l'organizzazione del
servizio sanitario regionale (sentenze n. 181 del 2006, n. 50 del
2007, n. 371 del 2008).
Non solo. Evidentemente le disposizioni impugnate, con
particolare riferimento ai commi 865 e 857 dell'art. 1, laddove
individuano un obiettivo specifico di risultato per la dirigenza
sanitaria, fissano la quota dell'indennita' di risultato destinata a
tale obiettivo (doppia nel caso di cui al comma 857), determinano le
condizioni a ricorrere delle quali tale quota puo' essere, in tutto o
in parte, riconosciuta, incidono sulla competenza residuale in
materia di «ordinamento e organizzazione amministrativa regionale» e
di «organizzazione e funzionamento della Regione», riconducibili al
quarto comma dell'art. 117 della Costituzione.
3. L'inestricabile intreccio con materie di competenza regionale
comporta il dovere del legislatore statale di predisporre adeguati
strumenti di coinvolgimento delle regioni, a difesa delle loro
competenze, al fine di contemperare le ragioni dell'esercizio
unitario delle stesse con la garanzia delle funzioni
costituzionalmente attribuite alle autonomie (sentenze n. 65 del
2016, n. 88 del 2014 e n. 139 del 2012).
Questa Ecc.ma Corte ha sempre piu' valorizzato la leale
collaborazione quale principio guida nell'evenienza di uno stretto
intreccio fra materie e competenze, e ha ravvisato nell'intesa la
soluzione che meglio incarna la collaborazione (di recente, sentenze
n. 21 e n. 1 del 2016).
Questa Ecc.ma Corte ha individuato nel sistema delle conferenze
«il principale strumento che consente alle Regioni di avere un ruolo
nella determinazione del contenuto di taluni atti legislativi statali
che incidono su materie di competenza regionale» (sentenza n. 401 del
2007) e «una delle sedi piu' qualificate per l'elaborazione di regole
destinate ad integrare il parametro della leale collaborazione»
(sentenza n. 31 del 2006), sicche' l'intesa in sede di Conferenza
unificata e' stata individuata quale strumento idoneo a realizzare la
leale collaborazione tra lo Stato e le autonomie (ex plurimis,
sentenze n. 88 del 2014, n. 297 e n. 163 del 2012), «qualora non
siano coinvolti interessi esclusivamente e individualmente imputabili
al singolo ente autonomo» (sentenza n. 1 del 2016).
Si precisa, peraltro, come questa Ecc.ma Corte abbia in ogni caso
riconosciuto l'obbligo del legislatore statale di assicurare il
rispetto del principio di leale collaborazione in senso «forte» anche
nel caso in cui la disciplina, pur ascrivendosi prevalentemente a una
materia di competenza legislativa esclusiva statale, coinvolga una
pluralita' di interessi e competenze regionali. Quando si determina
una «sovrapposizione di competenze» per cui la disciplina statale,
pur prevalentemente riconducibile a un ambito di legislazione
esclusiva, «tocca direttamente un interesse differenziato della
regione e che interferisce in misura rilevante sulle scelte
rientranti nelle competenze della medesima», il legislatore statale
e' obbligato ad «attribuire adeguato rilievo al principio di leale
collaborazione, «le cui potenzialita' precettive si manifestano
compiutamente negli ambiti di intervento nei quali s'intrecciano
interessi ed esigenze di diversa matrice» (sentenza n. 33 del 2011).
E l'applicazione di questo canone impone alla legge statale di
predisporre adeguate modalita' di coinvolgimento delle regioni a
salvaguardia delle loro competenze» (sentenze nn. 230 del 2013 e n.
33 del 2011).
4. Come noto, del resto, nel settore sanitario tali principi
hanno trovato espressione nei c.d. Patti per la Salute, intese di cui
all'art. 8, comma 6, della legge n. 131 del 2003, che consistono in
accordi finanziari e programmatici tra il Governo e le regioni, di
valenza triennale, in merito alla spesa e alla programmazione del
Servizio sanitario nazionale, finalizzati a migliorare la qualita'
dei servizi, a promuovere l'appropriatezza delle prestazioni e a
garantire l'unitarieta' del sistema.
Come confermato piu' volte da questa Corte, il Patto per la
Salute e' la sede naturale dove dare attuazione al principio di leale
collaborazione tra Governo e regioni nelle materie di tutela della
salute e coordinamento della finanza pubblica. I patti per la Salute
vengono recepiti in legge dello Stato, divenendo cosi' vincolanti per
le regioni (cfr. sentenze nn. 40 e 100 del 2010), e rappresentano
quindi una sostanziale modalita' di partecipazione delle regioni al
procedimento ascendente di formazione della normativa statale nelle
materie de quibus.
Si aggiunga che, proprio con riferimento alla disciplina della
riforma della dirigenza sanitaria regionale, questa Ecc.ma Corte ha
recentemente avuto modo di evidenziare l'obbligo per il legislatore
statale di «muoversi nel rispetto del principio di leale
collaborazione, indispensabile anche in questo caso a guidare i
rapporti tra lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis,
sentenze n. 26 e n. 1 del 2016, n. 140 del 2015, n. 44 del 2014, n.
237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008). Poiche' le disposizioni
impugnate toccano sfere di competenza esclusivamente statali e
regionali, il luogo idoneo di espressione della leale collaborazione
deve essere individuato nella Conferenza Stato-Regioni» (sentenza n.
251 del 2016). E proprio per uniformarsi a questa statuizione e'
stato acquisita l'intesa in sede di Conferenza permanente per i
rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e
di Bolzano del 6 aprile 2017 per l'adozione del decreto legislativo
26 luglio 2017, n. 126, di modifica del decreto legislativo 4 agosto
2016, n. 171 (recante «Attuazione della delega di cui all'art. 11,
comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di
dirigenza sanitaria»).
Non solo. L'art. 2, comma 3, del decreto legislativo n. 126/2017,
recante «Disposizioni relative al conferimento degli incarichi di
direttore generale», prevede un «Accordo sancito in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le
Province autonome di Trento e di Bolzano» per definire «i criteri e
le procedure» per la valutazione dell'attivita' dei direttori
generali.
5. Stante quanto precede emerge con tutta evidenza
l'incostituzionalita' delle disposizioni impugnate per violazione del
principio di leale collaborazione ex articoli 5 e 120 Cost., tanto
con riferimento all'obbligo di integrazione dei contratti dei
direttori generali e dei direttori sanitari con la previsione di un
vincolo consistente dell'indennita' di risultato rispetto a uno
specifico obiettivo e ai criteri per il relativo riconoscimento,
percentuale di indennita' addirittura raddoppiata nel caso di mancata
richiesta dell'anticipazione di liquidita' di cui al comma 849
dell'art. 1 (commi 857 e 865), quanto con riferimento
all'introduzione di tale adempimento fra quelli richiesti per
l'erogazione del finanziamento del S.S.N. a carico dello Stato (comma
866).
In senso diametralmente difforme dai richiamati principi,
infatti, il legislatore statale ha adottato le disposizioni impugnate
senza prevedere alcuno strumento partecipativo delle regioni, ne'
nella forma dell'intesa ne' in altro tipo di forma collaborativa.
Il difetto di concertazione e' mancato tanto a monte, in sede di
adozione delle disposizioni impugnate, quanto a valle, non essendo
stati predisposti adeguati modelli concertativi forti per
l'attuazione delle stesse. Tanto piu' che la natura di massimo
dettaglio delle citate disposizioni impedisce comunque,
indipendentemente dall'omessa previsione dell'intesa nel testo delle
medesime, che qualsiasi meccanismo collaborativo possa essere posto
in essere a valle. In altri termini, e' la stessa scelta legislativa
di introdurre una previsione di natura auto applicativa a viziare in
nuce le disposizioni impugnate per violazione dei principi di leale
collaborazione.
Violazione che, come visto, ridonda sulle competenze legislative
costituzionalmente attribuite alla Regione in svariate materie
concorrenti e residuali, nonche' sulle corrispondenti funzioni
amministrative e regolamentari ex articoli 114, 117, commi 3, 4 e 6,
e 118, commi 1 e 2, della Costituzione.
La lesione appare tanto piu' evidente in considerazione del fatto
che, in sede di Accordo tra Governo e regioni sulla manovra 2019 in
tema di Sanita', sia stata prevista la sottoscrizione del Patto per
la Salute 2019/2021 entro il prossimo 31 marzo 2019, sicche' e' in
quella sede che le misure qui contestate avrebbero dovuto essere
discusse e condivise.
Si chiede dunque la dichiarazione di incostituzionalita' delle
disposizioni impugnate sotto questo primo assorbente profilo.
II. Incostituzionalita' delle disposizioni impugnate per violazione
dell'art. 117, comma 3, 4 e 6 della Costituzione.
1. Le disposizioni impugnate si mostrano incostituzionali,
comunque, anche sotto un ulteriore profilo.
Si e' accennato che l'art. 1, comma 858 definisce «principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, ai sensi degli
articoli 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione»,
tra le altre, le disposizioni di cui ai commi 865 e 866.
2. Si ribadisce sinteticamente che il comma 865 impone alle
regioni i cui enti del servizio sanitario nazionale non rispettino i
tempi di pagamento previsti dalla legislazione vigente, di integrare
i contratti dei relativi direttori generali e dei direttori
amministrativi, inserendo uno specifico obiettivo volto al rispetto
dei tempi di pagamento ai fini del riconoscimento dell'indennita' di
risultato. La quota dell'indennita' di risultato condizionata al
predetto obiettivo non puo' essere inferiore al 30 per cento. La
disposizione prevede poi singoli scaglioni di modulazione del
riconoscimento della predetta quota dell'indennita', in base ai
giorni di ritardo registrati e alla riduzione del debito commerciale
residuo (comma 865).
La quota di indennita' di risultato da destinare all'obiettivo di
riduzione dei termini di pagamento e' raddoppiata al 60 per cento nel
caso in cui le regioni non abbiano provveduto a richiedere
l'anticipazione di liquidita' di cui al comma 849 entro il termine
previsto del 28 febbraio 2019, e per quelli che pur avendola
richiesta non abbiano effettuato il pagamento entro il termine di 30
giorni dall'erogazione da parte dell'ente finanziatore (comma 857).
Il comma 866 impone invece alle Regioni la trasmissione di una
relazione sull'applicazione del comma 865 e sui relativi «esiti» al
Tavolo di verifica per gli adempimenti regionali, istituito presso il
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
ragioneria generale dello Stato, ai sensi dell'art. 12 dell'Intesa in
Conferenza Stato-Regioni del 23 marzo 2005. L'invio di questa
relazione costituisce adempimento «anche ai fini e per gli effetti»
dell'art. 2, comma 68, lettera c), della legge 23 dicembre 2009, n.
191 (comma 866), cioe' per l'erogazione anticipata della quota di
finanziamento del SSN.
3. Come detto, e' affermazione costante di questa Corte quella
per cui l'interpretazione di una legge o di alcune sue disposizioni
in un determinato significato non puo' discendere soltanto da
affermazioni formali o auto qualificazioni del legislatore, ma deve
avere una puntuale rispondenza nella natura effettiva delle
disposizioni interessate, quale si desume dal loro contenuto
normativa, dal loro oggetto, dal loro scopo e dalla loro incidenza
nei confronti di altre norme dell'ordinamento (tra le tante, sentenze
n. 200 e n. 164 del 2012 e n. 85 del 1990).
Quanto, poi, al perimetro della nozione «principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica», e' stato affermato che sebbene
il legislatore possa, con una disciplina di principio, legittimamente
«imporre agli enti autonomi, per ragioni di coordinamento finanziario
connesse ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi
comunitari, vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si
traducono, inevitabilmente, in limitazioni indirette all'autonomia di
spesa degli enti» (sentenza n. 182 del 2011), questi vincoli possono
considerarsi rispettosi dell'autonomia delle Regioni e degli enti
locali quando stabiliscono un «limite complessivo, che lascia agli
enti stessi ampia liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi
ambiti e obiettivi di spesa» (sentenze n. 182 del 2011, n. 297 del
2009, n. 289 del 2008 e n. 169 del 2007). Lo Stato, quindi, e'
comunque tenuto a garantire «principi rispettosi di uno spazio aperto
all'esercizio dell'autonomia regionale» (sentenza n. 182 del 2011).
In caso contrario, la norma statale non puo' essere ritenuta di
principio (sentenza n. 159 del 2008), a prescindere
dall'auto-qualificazione operata dal legislatore (sentenza n. 237 del
2009).
Si e' osservato, ancora, che la materia del «Coordinamento della
finanza pubblica» non puo' essere limitata alle norme aventi lo scopo
di limitare la spesa, ma comprende anche quelle aventi la funzione di
«riorientare» la spesa pubblica, per una complessiva maggiore
efficienza del sistema (sentenza n. 272 del 2015).
4. Tanto premesso, si ritiene che, contrariamente all'auto
qualificazione loro impressa dal comma 858, le disposizioni
contestate non possano essere considerate espressione di principi di
coordinamento della finanza pubblica, e cio' sotto due concorrenti
profili.
5. In primo luogo, in ragione di tutto quanto detto con il
precedente motivo, non sembra possibile ricondurre le varie materie
intersecate da tali disposizioni a una prevalente.
Se non altro, risulta evidente la concorrenza di materie quanto
meno con riferimento alla «tutela della salute», specie con
riferimento ai commi 857 e 865 sulla dirigenza sanitaria.
Come detto, infatti, questa Corte ha costantemente ricondotto la
disciplina della dirigenza sanitaria in strutture del settore
sanitario al «prevalente» ambito della tutela della salute, a fronte
di un'ampia gamma di materie contestualmente coinvolte, facendo leva
sulla stretta inerenza con l'organizzazione del servizio sanitario
regionale, sulla gestione e sull'efficienza dei servizi sanitari
(sentenza n. 422 del 2006), e sulla stesse condizioni per la
fruizione delle prestazioni rese all'utenza, «essendo queste ultime
condizionate, sotto molteplici aspetti, dalla capacita', dalla
professionalita' e dall'impegno di tutti i sanitari addetti ai
servizi, e segnatamente di coloro che rivestono una posizione
apicale» (sentenze n. 181 del 2006, n. 50 del 2007).
Cio' induce a escludere che le disposizioni impugnate afferiscano
prevalente nell'area del coordinamento della finanza pubblica.
5. In ogni caso, anche ad accedere a questa interpretazione, esse
non si atteggerebbero comunque a «principi fondamentali» della
materia.
Ne', per analoghe ragioni, potrebbero essere ricondotte a
principi fondamentali dettati nella materia «tutela della salute».
E' infatti palese che il legislatore statale, vincolando regioni
all'adozione di misure analitiche e di dettaglio, al cui adempimento
risulta altresi' condizionata l'erogazione della quota di
finanziamento del S.S.N. a cui concorre ordinariamente lo Stato, ne
ha compresso illegittimamente l'autonomia, anche finanziaria,
esorbitando dal compito di formulare i soli principi fondamentali
della materia (sentenza n. 159 del 2008).
Questa Corte ha gia', in altre occasioni, ravvisato l'indebita
compressione dell'autonomia finanziaria delle Regioni realizzata
attraverso interventi statali che imponevano al sistema regionale
rigide misure concernenti la spesa per studi, consulenze, missioni
all'estero, rappresentanza, relazioni pubbliche e convegni (sentenza
n. 417 del 2005); la spesa per viaggi in aereo (sentenza n. 449 del
2005); i compensi e il numero massimo degli amministratori di
societa' partecipate dalla Regione (sentenza n. 159 del 2008); le
spese per autovetture (sentenza n. 297 del 2009).
6. Anche nel caso qui in esame, nonostante la qualificazione come
«disposizioni di principio», il carattere dettagliato e puntuale di
tali disposizioni precludere qualsiasi possibilita' di autonomo
adeguamento da parte delle regioni.
E infatti, come visto, le disposizioni in esame:
a fronte dell'inadempimento agli obblighi in materia dei
termini di pagamento previsti dalla legislazione vigente, impongono
alla Regione di integrare i contratti dei direttori generali e dei
direttori amministrativi (comma 865);
tale integrazione dovra' necessariamente prevedere
l'introduzione di uno specifico risultato di riduzione dei termini di
pagamento, cui dovra' essere destinata una quota fissa
dell'indennita' di risultato (comma 865);
prevedono scaglioni fissi di raggiungimento dell'obiettivo,
cui e' subordinato il riconoscimento, in tutto o in parte,
dell'indennita' di risultato (comma 865);
stabiliscono che, in caso di mancata richiesta
dell'anticipazione di cui al comma 849, o di mancato pagamento nei
termini una volta ottenuta l'anticipazione, la predetta quota
dell'indennita' di risultato dovra' essere pari almeno al 60% (comma
857);
stabiliscono che l'applicazione e gli esiti della misura in
esame, da relazionare al tavolo tecnico per gli adempimenti
regionali, costituisce adempimento ai fini dell'erogazione della
quota di finanziamento del SSN a cura dello Stato.
Appare quindi evidente che, anche a ritenere che l'obiettivo
perseguito sia quello di contenere o orientare la spesa delle regioni
e degli enti del S.S.N., il legislatore non ha lasciato alcun margine
di autonomia all'ente regionale sul come perseguire la misura.
La regione, in altri termini, a fronte dell'inadempimento degli
enti del servizio sanitario nazionale alla normativa in materia di
termini di pagamento dei debiti commerciali, e' vincolata a
perseguire l'obiettivo di riduzione dei predetti tempi nel modo
prescelto, dettagliatamente (e cioe' nei mezzi, nei modi, e nel
quantum), dal legislatore statale, cosi' vedendo menomata anche la
propria autonomia finanziaria, non avendo alcuna discrezionalita' di
perseguire l'obiettivo attraverso una diversa modulazione degli
ambiti e obiettivi di spesa.
Le disposizioni impugnate si confermano quindi lesive delle
competenze regionali attribuite dall'art. 117, comma 3, della
Costituzione, nella materia del coordinamento della finanza pubblica
e della tutela della salute.
III. Incostituzionalita' delle disposizioni impugnate per violazione
degli articoli 3, 97,117, commi 3, 4 e 6, 118, commi 1 e 2, della
Costituzione. Violazione dei principi di ragionevolezza e
proporzionalita'.
1. Un ulteriore profilo di incostituzionalita' delle disposizioni
impugnate concerne prettamente l'irragionevolezza e il difetto di
proporzionalita' (ex articoli 3 e 97 Cost.) delle stesse, tanto nella
parte (commi 857 e 865) in cui impongono alle regioni di integrare i
contratti della dirigenza sanitaria con l'introduzione dell'obiettivo
di riduzione dei termini di pagamento dei debiti commerciali,
destinando allo stesso almeno il 30% dell'indennita' di risultato
(60% in caso di mancata richiesta dell'anticipazione di cui al comma
849 o di non ottemperanza al pagamento a seguito dell'erogazione
della predetta anticipazione), quanto nella parte (comma 866) in cui
stabiliscono che l'applicazione di tale misura e i relativi esiti
costituiscono adempimento ai fini delle verifiche del tavolo tecnico
per gli adempimenti in materia sanitaria e per l'erogazione
anticipata della quota di finanziamento del SSN cui concorre lo
Stato.
2. Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, il
principio di razionalita', emancipato rispetto a quello di
uguaglianza, deve essere inteso sia nel senso di razionalita'
formale, cioe' del principio logico di non contraddizione, sia nel
senso di razionalita' pratica, ovvero di ragionevolezza, di coerenza
intrinseca della norma rispetto alla ratio che ne e' a fondamento
(sentenza n. 172 del 1996). La coerenza e' rispondenza logica della
norma rispetto al fine perseguito dalla legge, ovvero alla sua ratio.
Difetta la ragionevolezza laddove «la legge manca il suo obiettivo e
tradisce la sua ratio» (sentenza 43 del 1997).
Il giudizio di ragionevolezza, lungi dal comportare il ricorso a
criteri di valutazione assoluti e astrattamente prefissati, si svolge
attraverso ponderazioni relative alla proporzionalita' dei mezzi
prescelti dal legislatore nella sua insindacabile discrezionalita',
rispetto alle esigenze obiettive da soddisfare o alle finalita' che
intende perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle
limitazioni concretamente sussistenti (sentenza n. 108 del 1994).
Il principio di proporzionalita' deve trovare rigorosa
applicazione nel contesto delle relazioni fra Stato e regioni, specie
quando la previsione della «sanzione» ad opera del legislatore
statale comporti una significativa compressione dell'autonomia
regionale (sentenze n. 156 del 2015, n. 278 e n. 215 del 2010, n. 50
del 2008, n. 285 e n. 62 del 2005, n. 272 del 2004).
3. Le norme contestate non rispondono ai riferiti canoni di
coerenza e proporzionalita'.
Esse introducono, al fine di ridurre i termini di pagamento dei
debiti degli enti del SSN, una misura obbligata da parte delle
regioni, che impinge direttamente sulla direzione strategica della
dirigenza medica (direttori generali e amministrativi), cosi'
esautorando in misura consistente la Regione e la stessa dirigenza
sanitaria dalla possibilita' di orientare gli obiettivi e le
priorita' dell'azione amministrativa, che evidentemente possono
essere meglio individuate a livello locale, in base alle specifiche
esigenze, problematiche, necessita' del contesto sanitario di
riferimento.
Esigenze che, funzionalizzando gli obiettivi della dirigenza a
una specifica finalita' economico-finanziaria, potrebbero perdere
della priorita' e rilevanza di cui necessiterebbero, in violazione
dei principi di buon andamento, differenziazione e adeguatezza.
L'irragionevolezza dell'opzione legislativa risulta ulteriormente
avvalorata dal dato per cui, orientando l'azione amministrativa della
direzione strategica delle Aziende sanitarie verso uno specifico
risultato al cui raggiungimento e' vincolato il riconoscimento di una
piu' che consistente quota dell'indennita' di risultato,
risulterebbero ingiustamente sacrificati gli obiettivi prioritari
piu' attinenti alla tutela della salute, specie il raggiungimento di
un piu' alto livello di erogazione dei LEA.
Per di piu', ancora sotto il profilo del difetto di
proporzionalita', le misure introdotte dal legislatore statale
impongono di destinare almeno il 30% dell'indennita' di risultato
(almeno il 60% nel caso di cui al comma 857) dei direttori generali e
amministrativi all'obiettivo del rispetto dei termini di pagamento,
fissando gli scaglioni di riconoscimento di tale indennita', senza
tenere in considerazione il debito commerciale complessivo, i
progressi nei termini di pagamento rispetto agli esercizi precedenti,
le cause del ritardo, le eventuali responsabilita' o al contrario i
progressi ottenuti dal singolo dirigente sanitario rispetto alla
progressiva riduzione del debito commerciale e dei termini di
pagamento.
4. Non basta. Le disposizioni in esame difettano di
ragionevolezza e proporzionalita' anche nella parte in cui prevedono
che l'applicazione e gli «esiti» della misura di cui al comma 865
costituisca adempimento ai fini delle verifiche del tavolo tecnico e
del riconoscimento della quota di finanziamento del SSN cui concorre
lo Stato.
In primo luogo, e per gli stessi motivi appena esposti, in questo
modo la possibile mancata erogazione del finanziamento statale viene
fatta discendere in maniera automatica dal mancato adempimento dei
termini di pagamento degli enti del SSN, senza che si abbia riguardo
ai progressi ottenuti rispetto all'obiettivo e alle specifiche
responsabilita' in materia, nonche' alla complessiva riduzione del
debito commerciale residuo.
In ogni caso, non si capisce cosa si intende per «applicazione ed
esiti» del comma 865: non e' chiaro, cioe', se l'adempimento
richiesto ai fini dello svincolo del finanziamento sia la sola
trasmissione della relazione regionale circa l'integrazione dei
contratti della dirigenza sanitaria, o se l'adempimento cui consegue
l'erogazione del finanziamento verra' funzionalizzato al
riconoscimento integrale della quota di indennita' di risultato
destinata alla riduzione dei termini di pagamento (riconoscimento
integrale possibile solo in caso di mancati ritardi).
La non chiarezza della formulazione normativa incide sulla sua
intrinseca ragionevolezza ed e' tanto piu' rilevante perche' connessa
a un elemento essenziale per la Regione e per il servizio sanitario
regionale, qual e' l'erogazione del finanziamento statale.
Sotto un concorrente profilo, intesa in quest'ultimo senso, che
sembra plausibile in ragione dell'inciso, contenuto nel comma 866 per
le sole regioni ordinarie, per cui il contenuto della relazione
regionale dovra' riguardare non solo l'applicazione del comma 865, ma
anche i relativi «esiti», le disposizioni impugnate non sarebbero
nemmeno idonee a raggiungere lo scopo che ne dovrebbe giustificare
l'adozione.
La mancata erogazione della quota di finanziamento statale,
infatti, potrebbe incidere ulteriormente sul ritardo dei pagamenti
degli enti del SSN e sull'accumularsi del debito commerciale
complessivo.
Si ribadisce, ai fini dell'ammissibilita' della presente censura,
che le disposizioni impugnate incidono su numerosi profili di
competenza della Regione ricorrente, non solo in materia di
coordinamento della finanza pubblica, ma soprattutto in materia di
tutela della salute e quindi di organizzazione del servizio sanitario
regionale, nonche' in generale sulla materia residuale di
organizzazione amministrativa della regione, come pure sulla relativa
autonomia finanziaria.
Anche sotto i profili innanzi esposti si impone, dunque, la
dichiarazione di incostituzionalita' dell'art. 1, commi 857, 865 e
866 della legge n. 145/2018.